Los arts. 114 y 115 de la Constitución provincial regula el procedimiento de reforma constitucional. Sobre ellos, interesa destacar parte del texto del primero, que reza: “Esta Constitución no puede ser reformada sino en virtud de una ley especial, sancionada con el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada cámara, que declare la necesidad de la reforma; y si fuere vetada, su promulgación requiere la insistencia legislativa por igual mayoría.
La ley determina si la reforma debe ser total o parcial, en este último caso, los artículos o la materia que hayan de reformarse.
La reforma se hará por una convención compuesta de diputados elegidos directamente por el pueblo en número igual al de los miembros del Poder Legislativo…”
En este contexto, el Gobernador de la provincia ha enviado el Mensaje n° 2756, justificando la necesidad de la reforma de la Constitución provincial con los siguientes objetivos:
a) reglamentar el art. 123 de la Constitución nacional en cuanto ordena a las provincias reconocer la autonomía municipal y regular sus distintos grados (institucional, político, administrativo, económico y financiero);
b) modificar lo relativo a la elección de Gobernador y Vicegobernador, reconociendo su reelegibilidad consecutiva con intervalo de un período, estableciendo una cláusula transitoria de exclusión de la fórmula ganadora en la última elección;
c) incorporar algunos institutos nuevos, en concreto el Consejo de la Magistratura, el Defensor del Pueblo y la Fiscalía Provincial de Investigaciones Administrativas;
d) actualizar el artículo referido al juicio político, incorporando al Vicegobernador, a los miembros del Consejo de la Magistratura, el Fiscal Provincial de Investigaciones Administrativas y el Defensor del Pueblo, entre los funcionarios sujetos a aquél, y
e) incorporar algunas formas de democracia semidirecta, en concreto la iniciativa popular de leyes (que permitirá al 1,5 % del electorado impulsar un proyecto de ley que deberá ser tratado por la Legislatura dentro del término de doce meses), y la consulta popular, a la que pueden recurrir tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo.
Al analizar el texto del mensaje y el del texto propuesto a la Legislatura, concluimos que:
1) Los temas mencionados por el Poder Ejecutivo se encuentran suficientemente afianzados en la opinión pública local. Esta conclusión tal vez no sea estrictamente aplicable a dos supuestos: en primer lugar, el de la reelección, porque si bien en líneas generales es aceptada y en este sentido se alinea con el sistema federal (desde luego, la autoexclusión del autor del mensaje -aunque innecesaria- relativiza el eventual cuestionamiento respecto del origen espúreo del proyecto), en otro aspecto se aparta, pues no se incluye un sistema de doble vuelta entre los candidatos más votados ni se establece el sistema de voto único; en segundo término, tampoco aparece claro que la creación de la Fiscalía Provincial de Investigaciones Administrativas -sin dudas, sumamente útil- sea un reclamo social uniforme que descarte otras opciones de control.
2) Los fundamentos que el mensaje incorpora (lo que determina el sentido y alcance de la reforma proyectada, pero no condiciona a la Asamblea Constituyente), más allá de pequeños aspectos no sustanciales que podríamos observarle, están orientados correctamente.
3) Los artículos de la Constitución que se habilitan para reformar están en líneas generales formulados de manera adecuada, en especial los necesarios para reconocer de manera amplia la autonomía municipal (arts. 106 y 107).
4) Expresamente se omite habilitar para el debate la reforma la parte “dogmática” (“Principios, derechos, garantías y Deberes”) de la Constitución -que en varios sectores está no solo desactualizada, sino en clara oposición con la Constitución nacional (v.gr., art. 17, relativo al “recurso” de amparo)- justificando tal opción en que ello sería innecesario debido a que el art. 6 de la Carta provincial garantiza el goce de todos los derechos y garantías reconocidos en la Constitución nacional.
En nuestro entender, si bien es cierto que la norma provincial mencionada en el proyecto es acertada en su formulación (en realidad nada agrega, ya que la propia Constitución federal expresa que los derechos y garantías reconocidos por ésta no pueden ser negados en las esferas provinciales, ya que sus constituciones deben dictarse de conformidad con aquella -art. 5-), y a ello cabe agregar que con o sin ella, las provincias están igualmente impedidas de restringir los derechos y garantías emanados de la ley fundamental federal -que se imponen a las reglas provinciales que se le opongan- , de ningún modo se justifica pasar por alto la oportunidad de realizar la adecuación de las reglas locales en este aspecto, ya que las constituciones no deben estar sólo dirigidas a abogados y otros especialistas, sino, fundamentalmente, al ciudadano común, quien debe poder comprender de la manera más precisa posible, el alcance de sus derechos y deberes fundamentales, sin tener que recurrir a la aplicación de tecnicismos para dilucidarlos.
La inclusión de la posibilidad de realizar modificaciones a este sector de la Constitución permitiría no sólo adecuar los derechos a los incorporados en la reforma de la Constitución nacional operada en 1994, sino además, incluir más derechos que los vigentes en el plano federal. Cabe recordar, por lo demás, que a los primeros 35 artículos (“Primera Parte”) de la Constitución no se los pudo reformar en 1994 (al menos, formalmente) por impedimento expreso de la ley declarativa de necesidad de la reforma, pudiendo sólo agregarse un capítulo nuevo a esa Primera Parte (art. 3, inc. b, 24.309), y que el grueso de las acrecimiento de la dogmática constitucional de esa parte proviene de la incorporación de instrumentos sobre derechos humanos de fuente internacional, realizada por el art. 75, inc. 22.
5) Para la elección de convencionales (que debieran ser 69, a tenor de la expresa disposición del art. 114 de la Constitución provincial) no se insiste con el sistema electoral de doble voto simultáneo (“ley de lemas”) todavía vigente en la provincia, sino que se propone, acertadamente, el de elección directa, en distrito único y por representación proporcional D’Hont.
6) Se establece que la elección de los convencionales constituyentes que tratarán la reforma coincidirá con la convocatoria para la renovación parcial de los Concejos Municipales, a efectuarse en 2005.
En este aspecto, más allá de que cuestiones de economía justificarían la unificación de elecciones y de que existe coincidencia en cuanto los otros cargos que se convoca a cubrir son de naturaleza municipal -lo que permitiría centrar el debate especialmente en el tema de la autonomía- , nos parece desacertado debido primordialmente a que toda elección simultánea de cargos diferentes conlleva a una restricción del debate, que en el caso de la reforma de la “ley de leyes”, no es aconsejable de manera alguna, ya que se están cambiando las “reglas de juego” de la sociedad.
7) Tal vez por estrategia política no se agregan otros temas de debate, que no debieron ser omitidos. Entre ellos, merece ser destacada la denominada “reforma política” (que incluye, entre muchos otros aspectos, la actualización de las pautas de funcionamiento de los poderes, en especial de la Legislatura provincial -v.gr., ampliación del período ordinario de sesiones, que actualmente discurre entre el 1° de marzo y el 30 de noviembre- , su composición e integración -v.gr., una o dos cámaras; distribución estrictamente proporcional y sin “mayorías automáticas”; renovación parcial bianual, etc.- ; el afianzamiento del voto único -la opinión pública mayoritariamente ha fulminado el sistema electoral de doble voto simultáneo-, etc.).
Sobre este último aspecto, esto es, el relativo a la eventual prohibición de sistemas como el de la “ley de lemas”, si bien es cierto que las cuestiones relativas al diseño del régimen electoral en principio no deben ser objeto de regulación constitucional, no es menos cierto que en la actualidad, y por variadas razones, las constituciones inexorablemente deben aludir a ellos, fijando ciertas pautas políticas mínimas (v.gr., ordenando establecer acciones positivas en tren de asegurar la igualdad de oportunidades y de trato, como el art. 37 de la Constitución nacional), entre las que puede fijarse la prohibición de un sistema que es popularmente rechazado, aunque cuidando el diseño constitucional (v.gr., estableciendo que el voto debe ser “único”, además de universal, igual, secreto y obligatorio).
En definitiva, la reforma, tal como está planteada, es viable y debiera merecer el apoyo de la población. En este sentido, la restricción del temario puede aparecer como una estrategia conveniente si se procura garantizar que el proyecto de reforma transite sin mayores dificultades la ruta que la conduzca finalmente a su plasmación constitucional, pero ello no impide que en el tránsito parlamentario del proyecto se habiliten otros temas por iniciativas de los legisladores.
Sería desde luego sumamente saludable (aunque muchas veces lo perfecto es enemigo de lo posible) que el debate constitucional no se agote en un puñado de temas y se realice una reforma integral de la Constitución, y para ello es fundamental que, en el duro tránsito de formación del consenso constitucional, los actores políticos que deben formarlo prioricen el “deber ser” a las conveniencias partidarias, declinando toda tentación de adoptar posiciones por su funcionalidad a objetivos electorales y de alcance o perpetuación del poder- en la propia experiencia constitucional santafesina puede verse que quienes pensaron en estructurar un poder fuerte, capaz de funcionar contra toda oposición, terminaron padeciendo los vicios de su propia creación- y agotando para ello todos los medios que estén a su alcance. Después de todo, están haciendo historia y reformando nada más y nada menos que nuestra Biblia laica.
Rosario, mayo de 2004.
Oscar Puccinelli
Prof. de Derecho Constitucional I y II y de Derecho Procesal
Constitucional y Transnacional, Facultad de Derecho, UNR
Fuente:www.rosario3.com.ar
