Por María Elena Martín (*)
El principio de legalidad, que se resume en que no hay tributo sin "ley" que lo establezca, surge implícitamente del artículo 19 de la Constitución nacional: "…Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe" y explícitamente del artículo 17 que establece: "Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4", que son las contribuciones con las que el gobierno federal provee a los gastos de la Nación, entre las cuales el artículo 4 expresamente menciona a los derechos de importación y exportación.
La Constitución nacional no deja duda abierta y claramente establece que sólo el Congreso es el órgano competente para establecer derechos de exportación (art. 17 CN); y en el primer inciso del artículo 75, que enumera las facultades del Congreso, dispone: "Corresponde al Congreso …inc. 1: Establecer los derechos de importación y exportación".
En marzo de 1981, durante la vigencia del régimen de facto, se aprueba el Código Aduanero por ley 22.415; a través del artículo 755 del mismo, el Poder Ejecutivo de entonces se autoencomienda el derecho de gravar la exportación; 10 años después, por decreto 2752/91, esa facultad la delega en una de sus dependencias, el Ministerio de Economía.
La Constitución de 1853/60 no contenía disposiciones en materia de delegación de facultades legislativas y de emergencia, contempladas recién con la reforma de 1994 en el artículo 76, que dispone: "Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca". De manera que, después de la reforma de 1994, no cabe una delegación legislativa general del Congreso, sin plazo para su ejercicio, sin marco legislativo que la condicione y sin que el Congreso explicite las circunstancias de "emergencia pública" que la justifican. De ahí que el artículo 755 del Código Aduanero, toda vez que establece una delegación legislativa que no cumple con estos límites, se halla afectado en su validez constitucional.
Las leyes de "emergencia económica" dictadas por el Congreso nacional con posterioridad a 1994, expresaron detalladamente la materia determinada de administración o de emergencia a la que se circunscribía la delegación de facultades del Congreso en el Ejecutivo, el plazo de la delegación y los topes de las alícuotas a establecer por el Ejecutivo. En las Leyes 25.413/01 de "Competitividad" y 25.453/01 de "Régimen de Equilibro Fiscal con Equidad" el Congreso limitó las facultades del Ejecutivo -en el primer caso el impuesto no podía superar el seis por mil y en el segundo, el 20 por ciento ó el 16 por ciento sobre la nómina salarial según categorías-.
La reforma constitucional de 1994 fijó además un plazo para la vigencia de la legislación delegada existente con anterioridad a la reforma; en la cláusula transitoria octava estableció: "La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los 5 años de la vigencia de esta disposición excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique por una nueva ley." Las leyes 25.148 y 25.645 resolvieron el problema ratificando la totalidad de la legislación delegada anterior a la reforma de 1994 y prorrogando sucesivamente el plazo de caducidad hasta agosto de 2004. Vencidos los plazos la delegación legislativa caduca, retornando las facultades delegadas a los órganos constitucionales competentes; en este caso el Congreso de la Nación.
Las retenciones tampoco respetan los demás principios constitucionales que rigen la tributación: a) el de no confiscatoriedad o proporcionalidad, o sea el que se vincula a la razonabilidad de la cuantía del impuesto; el poder de imposición en ese orden también tiene límites (art. 17 CN); b) el de igualdad fiscal, interpretado en el sentido de progresividad del impuesto, de no considerar iguales a quienes no tienen la misma capacidad contributiva (art. 4, 16 y 75 inc. 1 CN), opuesto a la regresividad del impuesto; y c) el de finalidad de interés general a que debe estar afectado el tributo (art. 4 CN), lo cual no se encuentra claramente sincerado conforme surge del reclamo federal proveniente del interior de nuestro país. Al tratarse de ingresos públicos extraordinarios, el reclamo general radica en que deberían tener una afectación especial a gastos extraordinarios -como por ejemplo construcción de infraestructura vial, ferroviaria, energética, etc.-, que constituyen demandas de interés general, imprescindibles para nuestro desarrollo y bienestar, largamente postergadas en su realización, y de ninguna manera destinarse a gastos ordinarios de la Nación.
La accidentada legalidad de las retenciones -derechos de exportación-, ha atravesado períodos de facto, de transición constitucional, de normalidad constitucional, de emergencia, etcétera, con un común denominar muy significativo: "el Congreso de la Nación, por lo menos en los últimos 50 años, no fijó los derechos de exportación a los cereales", siendo el Poder
Ejecutivo quien ejerció esa facultad; a pesar de que la Constitución nacional la encomienda a los representantes del pueblo de la Nación y de las provincias, reunidos en el Congreso (art. 17 y 75 inc. 1). Cabe señalar que la Constitución nacional, también significativamente, encomienda al Congreso la facultad de establecer los derechos de exportación en el primer inciso del artículo que detalla la totalidad de sus atribuciones; y congruentemente con el principio de división de poderes, al indicar qué órgano tiene determinadas facultades al mismo tiempo está indicando qué órgano no las tiene, vale decir los límites de los poderes del Estado.
A la luz de estos mandatos constitucionales, el Congreso de la Nación debe asumir las competencias- deberes que le son propios y dada la situación crítica que atravesamos, derogar el artículo 755 del Código Aduanero -ley 22.415- y abrir responsablemente el debate nacional para la discusión de un nuevo régimen legal integral para los derechos de exportación en relación al sector agrícola.
(*) Diputada nacional, Bloque Socialista.
